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Publié : 23 novembre 2006

L’AMENAGEMENT DU TERRITOIRE : CHANGEMENT DE TEMPS, CHANGEMENT D’ESPACE

Compte-rendu
du colloque
L’AMÉNAGEMENT DU TERRITOIRE :
CHANGEMENT DE TEMPS, CHANGEMENT D’ESPACE

MERCREDI
27 SEPTEMBRE - LUNDI 2 OCTOBRE 2006
Centre culturel international de Cerisy-la-Salle

Depuis quelques années,
un certain nombre de colloques portant sur des questions qui intéressent
la géographie ont été organisés au Centre Culturel
International de Cerisy-la-Salle
. Conduit par Sylvain Allemand, Anne-Marie
Fixot, Armand Frémont et Jean Lévêque, le dernier en date
portait sur l’aménagement du territoire. Trois des cinq journées
ont été l’occasion de rappeler les grandes phases de la
politique de l’aménagement du territoire entreprise depuis la fin
de la Seconde Guerre mondiale. À l’issue de cette rétrospective,
deux journées thématiques ont été consacrées
à l’université et à la recherche puis à l’aménagement
de l’espace bas-normand et à la présentation du SRADT (Schéma
Régional d’Aménagement et de Développement du Territoire)
de la Basse-Normandie.

Les différentes
interventions ont été assurées par des acteurs, des témoins
et des observateurs qui ont pu confronter leurs expériences et leurs
points de vue. Tous ces échanges ont permis de retracer les grandes lignes
des différentes politiques d’aménagement du territoire qui
ont marqué les dernières décennies mais aussi de mettre
en évidence le rôle des différents acteurs (État,
collectivités locales, entreprises, associations et ménages) dans
les mutations spatiales qui ont façonné la géographie de
la France. Une telle lecture offre des pistes intéressantes pour tous
ceux qui ont à l’enseigner au collège ou au lycée :
en insistant sur les représentations et les stratégies qui animent
chacun à différents moments, elle souligne les enjeux politiques
qui affectent l’organisation du territoire tout en évitant les
impasses du déterminisme (1). L’histoire moderne de l’aménagement
peut donc être résumée en trois phases qui illustrent autant
de manières successives d’envisager l’amélioration
du cadre de vie.

I - Les années
50 et 60 : l’âge d’or des aménageurs ?

Les années 1950 et
1960 sont souvent présentées comme un "âge d’or"
pour l’aménagement du territoire. Durant cette période,
l’Etat s’engage dans un programme volontariste symbolisé par la création
de la DATAR (Délégation à l’aménagement du
territoire et à l’action régionale) en 1963.

« Paris
et le désert français »

Depuis les années 1940, s’impose parmi les milieux dirigeants l’idée
d’aménager le territoire, de l’équilibrer, voire de le rééquilibrer.
Depuis plusieurs siècles, la France est un pays centralisé autour
d’une capitale qui ordonne une "province" laissée pour compte.
L’état des lieux qui est proposé à partir de 1945
fait apparaître des disparités économiques et une certaine
anémie provinciale. Paris et le désert français, l’ouvrage
clé de Jean-François Gravier publié en 1947, insiste sur
les déséquilibres démographiques. L’auteur y dépeint
une France déformée par des villes qui ponctionnent les campagnes
et qui stérilisent la jeunesse. Paris, la plus monstrueuse d’entre
elles, accapare toute la richesse et coûte énormément à
la Nation, notamment en raison de la congestion urbaine qui y sévit.
Cette situation trouverait ses racines dans la deuxième phase de la révolution
industrielle et urbaine amorcée dès les années 1840. Des
logiques de bassins et de réseaux isolés les uns des autres ont
alors contrarié toute idée d’aménagement cohérent
à l’échelle nationale. C’est ainsi que la mise en
place des grandes compagnies ferroviaires a augmenté les disparités
et provoqué une accumulation des richesses dans les régions qui
étaient déjà les plus riches. Cependant, pour Jean-François
Gravier, le principal facteur de déséquilibre réside dans
le centralisme français lié à une double concentration
économique et culturelle autour d’un État omnipotent. L’échelle
nationale s’impose à tous comme un référentiel évident.

« Pour
un plan national d’aménagement du territoire »

Si on ne découvre pas les grands dénivellements économiques
à la Libération, c’est seulement à partir de ce moment
que la ségrégation géographique est interprétée
comme un facteur aggravant les inégalités sociales en termes d’accès
des citoyens aux biens et aux services. L’injustice d’une telle
situation provoque une prise de conscience et une révolution culturelle
dans les hautes sphères publiques. Le concept d’aménagement
trouve un large écho dans la nouvelle génération issue
de la résistance. Celle-ci l’envisage comme un moyen de moderniser
la France conformément aux priorités définies par le CNR
(Conseil National de la Résistance) en matière de justice sociale
et d’équité économique. Se produit alors une alchimie
entre une théorie politique et des acteurs volontaires. En 1950, Eugène
Claudius-Petit, ministre de la reconstruction et de l’urbanisme, dans
son rapport Pour un plan national d’aménagement du territoire au Conseil
des Ministres, préconise la décentralisation industrielle du pays,
sa déconcentration culturelle et une relance des villes petites et moyennes.
Il inaugure ainsi une géographie volontariste dans la continuité
des réflexions du premier XXème siècle.

L’exemple
normand

Par de nombreux aspects, la Normandie offre une illustration exemplaire des
mutations géographiques, économiques et sociales occasionnées
par la politique nationale d’aménagement de l’époque.
Les années soixante correspondent à une période d’importantes
migrations. Alors que les Recensements Généraux de la Population
de 1955 et 1962 font apparaître un excédent naturel pour la Normandie,
la « révolution silencieuse » de l’agriculture
se traduit par la plus forte émigration régionale que connaît
le pays. Pour enrayer ce processus et maintenir la population sur place, l’État
engage une politique volontariste de décentralisation industrielle. Cette
politique fondée sur l’implantation d’usines de montage touche
en Basse-Normandie l’ensemble de l’armature urbaine, y compris les
petites villes. Pour coordonner le développement économique de
la région, certains aménageurs privilégient l’implantation
d’équipements stratégiques capables de structurer l’espace
en pôles et en axes dynamiques comme le « Schéma d’Aménagement
de la Basse-Seine » ou le programme « Caen, chance de
la Basse-Normandie ». Entre 1954 et 1971, 417 implantations ont permis
la création de plus de 80 000 emplois. La région connaît
alors un taux de croissance de la population industrielle de 48 %, ce qui en
fait un des plus élevés du pays. Une telle évolution provoque
un besoin d’équipement de la part des établissements industriels
qui doivent conforter leur développement mais aussi des ménages
employés qui ont à se loger. Les collectivités locales
et les sociétés d’économie mixte consacrent d’importants
efforts pour faire face à la demande. Toutes ces opérations entraînent
des mutations socio-économiques profondes qui se traduisent, dès
la fin des années 1960, par un renouvellement des interrogations et des
problématiques.


II - Les années 70 : le développement d’une réflexion
critique

Des résultats
décevants

Les années 1970 correspondent à une période de doute et
de remise en cause critique qui fait suite à la crise de 1968. Celle-ci
est l’occasion d’une rupture sociétale et économique
de grande ampleur. Selon Edgar Morin, le mouvement connaît une première
manifestation lors des trois jours d’émeutes qui se déroulèrent
à Caen en février. Il s’agit pour l’essentiel d’une
révolte ouvrière et antiurbaine dans laquelle les fils des petits
agriculteurs de l’Orne amenés à émigrer vers Caen
manifestent leur mécontentement vis-à-vis du statut d’ouvriers
spécialisés qu’ils subissent depuis les grandes opérations
de décentralisation industrielle. Arrivés en ville, ils ont occupé
les grands ensembles entre les ZAC (Zones d’aménagement concerté)
et les tours. A posteriori, les élections municipales de 1965 montraient
que les changements d’équipes avaient eu lieu là où
le taux de croissance économique était le plus élevé,
notamment dans les petites villes de l’Orne comme Argentan ou Vimoutiers.
Ces comportements électoraux traduisaient une inquiétude à
l’égard de mutations vécues comme trop rapides.
Au même moment, la politique nationale d’aménagement du territoire
commence à être remise en cause. Les grands schémas d’organisation
semblent s’essouffler. À partir de 1971, les doutes s’accumulent.
Jean-François Gravier publie L’aménagement du territoire
et l’avenir des régions, ouvrage dans lequel il émet des
réserves sur les résultats obtenus par les différentes
politiques successives. La DATAR publie de son côté un rapport
intitulé le « Scénario de l’inacceptable »
dans lequel elle met en évidence la possibilité d’une désertification
de certaines parties de l’espace français. Plusieurs facteurs peuvent
être avancés pour expliquer de telles inquiétudes.
Tout d’abord, dès son lancement, le Commissariat Général
au Plan a toujours envisagé la modernisation du pays à partir
de grands domaines économiques et a imposé une vision sectorielle
de l’équipement dénuée de tout intérêt
pour les questions d’équilibre géographique. Les créations
la DATAR et de la CNAT (Commission nationale pour l’aménagement
du territoire) n’y changent rien. Les querelles d’intérêts
et d’interprétation avec le Commissariat Général
au Plan, auxquelles s’ajoutent celles que suscite la création du
District de la Région parisienne que Paul Delouvrier dirige de 1961 à
1969, nuisent à la cohérence de l’action publique. Il existe,
par ailleurs, de nombreuses tensions entre l’État et les acteurs
locaux. Jusqu’en 1962, un consensus entre l’État et les comités
d’expansion était parvenu à se maintenir mais la création
des préfets de région placés sous la tutelle du premier
ministre lors du CIAT (Comité interministériel à l’aménagement
du territoire) de 1963 constitue une rupture : les CODER (Commissions de
développement économique régional) ne sont plus désormais
que des chambres d’enregistrement de décisions centrales. Il ne
s’agit plus d’un aménagement concerté mais octroyé
par une hiérarchie interventionniste. Cette réforme renforce la
verticalité de la politique d’aménagement dans laquelle
le niveau local est réduit à l’état d’agent
chargé d’appliquer les décisions de l’État.
En plus de ces dysfonctionnements administratifs, plusieurs erreurs d’appréciation
ont été commises. La politique de décentralisation industrielle
amorcée à partir de 1955 se révèle, vingt ans plus
tard, assez décevante. Seules les activités productives ont été
délocalisées, ce qui tend à approfondir la division spatiale
du travail entre les centres de décision et les lieux d’exécution.
Les théories des « pôles de croissance »
de François Perroux et des « industries industrialisantes »
n’ont pas produit les effets attendus, notamment sur les grandes zones
industrialo-portuaires de Fos, de Dunkerque et du Havre-Antifer. Par ailleurs,
la dualisation simpliste de la politique industrielle le long de la ligne Le
Havre Marseille s’est traduite, au nom de l’égalité
spatiale, par un surcroît d’aides aux régions de l’Ouest
en retard mais aussi par une négligence vis-à-vis des nouveaux
besoins des régions de l’Est en train d’achever leur cycle
de développement fordiste.

Les avatars de la
prospective

La politique d’aménagement est à un tournant de son histoire.
Par son dirigisme et son volontarisme, la génération des grands
commis de l’État à l’origine des grandes opérations
des années 1960 est perçue comme inapte à répondre
aux enjeux de l’actualité. À ce moment, la DATAR se tourne
vers l’université, la formation et les bureaux d’étude
pour développer la maîtrise et le renouvellement des cadres intellectuels.
La proposition des "scénarios contrastés" de l’OTAM
(Omnium technique d’aménagement) marque les débuts de la
réflexion prospective en matière d’aménagement du
territoire. Ce travail consistait à imaginer des horizons nouveaux et
à élargir le débat public en forçant les hypothèses
de réflexion. Il ne faut pas voir dans ces analyses de simples prévisions
mais bien une exploration et une extension du champ des possibles par des scénarios
qui sortaient des schémas classiques. Dans le second rapport La France
de l’an 2000
 : le scénario de l’inacceptable(2), il s’agissait d’oser
l’impensable pour comprendre les dynamiques et les tensions à l’œuvre
dans la période actuelle et imaginer à quoi pourrait ressembler
la société française en l’an 2000 si rien n’était
entrepris pour les enrayer. La réflexion spatiale est alors considérée
comme un moyen efficace pour modéliser et imaginer la mise en cohérence
de la production, de l’évaluation et de la régulation : les
simulations mettent en évidence des tendances nouvelles qui aboutissent
à une dissolution du cadre rigide de la Nation et à l’émergence
de nouveaux territoires. Ces réflexions devaient permettre aux différents
acteurs de mettre en place un système de régulation publique capable
de gérer la transformation des sociétés urbaines.
Avec la crise économique, la priorité de l’État n’est
pourtant plus d’anticiper les orientations à long terme mais bien
d’éteindre les « incendies » sociaux qui
se multiplient partout dans le pays. Même si ce n’est pas son rôle,
on reproche alors à la prospective de ne pas avoir prévu un tel
bouleversement. On assiste alors à son lent déclin. Le choc de
l’année 1973 amorce en effet un tournant économique profond
qui se traduit par une croissance faible et une diminution de l’emploi.
Le modèle de développement antérieur - le productivisme
fordiste - révèle ses limites. La sphère agro-alimentaire
et la nouvelle économie agricole connaissent leurs premières difficultés.
La mondialisation de l’économie marchande et la crise durable qu’elle
provoque conduisent à se focaliser sur les ressources locales et à
considérer que les conditions pour sortir du marasme sont endogènes.
Avec des slogans comme « vivre et travailler au pays »,
« small is beautiful » et le réveil des identités
régionales, le contexte culturel est favorable à l’émergence
d’une telle perspective. La politique d’aménagement perd
son caractère général et amorce le passage aux plans locaux
avec les premiers contrats de pays en 1975 et les plans locaux agricoles. La
fin des années 1970 voit ainsi s’affirmer un nouveau mode de développement
économique moins dirigiste. L’aménagement centralisé
par l’État laisse la place à un mode d’intervention
plus souple.

L’émergence
d’un nouveau modèle

Une réflexion critique se développe autour des quelques figures
intellectuelles marquantes qui insistent sur la nécessité de prendre
en compte le mode de vie et les préoccupations des habitants. Pour Henri
Lefebvre, par exemple, l’espace capitaliste est un instrument porté
par les technocrates de l’aménagement du territoire : l’Etat
répartit la population à l’intérieur d’espaces
qu’il découpe afin d’exercer un meilleur contrôle sur
la hiérarchie sociale. Or, seuls les acteurs du secteur privé
(banques, promoteurs) se servent des visions qu’il produit pour accomplir
leurs propres stratégies. On comprend dès lors pourquoi l’agglomération
de ces comportements aboutit à une ségrégation des fonctions,
des activités et des lieux. En retour, une telle division du travail
contraint l’action des forces productives. Pour échapper à
une telle logique, Lefebvre en appelle à une véritable économie
politique de l’espace. Selon lui, de toutes ces contradictions, émergent
des pratiques spontanées qui échappent à la domination
des pouvoirs institutionnels. La production d’espaces par les forces créatrices
et innovantes des usagers ébranle l’inertie des groupes dominants
que constituent l’État et les entreprises. Tandis que les mobilités
s’accroissent, la perception des territoires change de façon durable.
Le sentiment d’appartenance se dilue au fur et à mesure que les
migrations et les brassages prennent de l’ampleur. Le territoire ne s’annonce
plus seulement comme une donnée économique ou un cadre administratif
mais de plus en plus comme un espace imaginé, représenté,
vécu et revendiqué par des habitants qui exigent la modification
des cadres d’intervention. Le mot territoire prend des significations
nouvelles. On le conçoit comme une portion d’espace approprié
par une collectivité qui a conscience d’elle-même mais qui
n’a pas besoin d’être politiquement identifiée pour
exister. Il peut s’agir d’un quartier, d’une région
transfrontalière, d’une communauté réunie par la
langue, la tradition ou la mémoire et qui se défie des autorités
politiques qui cherchent à les encadrer.
Le concept d’espace vécu permet de prendre en compte la diversité
des pratiques et des aspirations territoriales. La réflexion théorique
développée par Armand Frémont au sein du CERA (Centre
d’études régionales et d’aménagement du département
de géographie de Caen
) et rassemblée dans son ouvrage La
région, espace vécu
a permis de mieux saisir la manière
dont les habitants s’approprient leur territoire et intègrent le
rôle des institutions. Dans les années 1970, les régions
du bocage normand font ainsi l’objet d’expériences originales
prises en charge par des acteurs locaux comme l’Association pour la
formation des adultes ruraux
(AFAR). Le mouvement pour le développement
local connaît alors un engouement tel que des états généraux
sont organisés à Mâcon dès 1982. Il est fondamental
pour les pionniers de la démarche participative de s’engager dans
l’accompagnement des collectivités locales. On est ainsi passé
de l’espace rationnel et univoque des années 1960 aux territoires
de sujets aux revendications et aux exigences variées.

III - Les années
80 et 90 : nouveau cours, nouvelles perspectives

La transition libérale
Les années 1980 et 1990 correspondent à une période de
croissance faible durant laquelle la précarité s’installe
durablement dans la vie quotidienne de beaucoup de Français. C’est
dans ce contexte que l’habitat pavillonnaire fondé sur la propriété
individuelle devient le mode le plus caractéristique du développement
urbain. Cette vague de périurbanisation confirme un refus massif des
formes classiques et modernes de la ville dense. Un tel changement de mode de
vie des classes moyennes est d’ailleurs encouragé par les pouvoirs
publics tandis que les grands ensembles paraissent inadaptés aux aspirations
de la population. Ceux qui en ont les moyens les abandonnent pour des maisons
individuelles. On assiste alors à une paupérisation massive des
banlieues. N’y restent que les populations les moins qualifiées
et les plus exposées au chômage.
Après une période de flottement pendant laquelle l’État
répond aux urgences de la crise économique par une « politique
de guichet », un consensus libéral s’effectue entre
les partis de gouvernement et se renforce au fur et à mesure des alternances
politiques. Il s’agit là d’une transformation majeure qui
retentit sur le contenu et le rôle de la réflexion prospective.
Durant les années 1980, l’État joue un rôle fondamental
par le soutien qu’il apporte aux mutations du système économique.
La dérégulation et la croissance du commerce international pèsent
sur les stratégies territoriales des acteurs publics. L’aménagement
connaît alors un renouveau : il s’agit pour les pouvoirs publics
de soutenir la compétitivité des territoires en leur apportant
soutien économique et marge de manœuvre stratégique. La France
s’engage alors dans l’intégration européenne et la
décentralisation. Si cette dernière a provoqué un allongement
des délais, un plus grand besoin de concertations et le développement
de grands débats publics, la dérégulation économique
et l’intégration européenne ont poussé les différents
échelons territoriaux à développer des stratégies
d’attractivité vis-à-vis des firmes. Les nouvelles fractures
ne sont plus vraiment régionales mais plutôt locales. Néanmoins,
il découle de toutes ces mutations l’impression d’un manque
de légitimité de l’action publique.

Le renouveau de
la politique d’aménagement du territoire

Au début des années 1990, l’effort de prospective de la
Datar renaît sous l’impulsion de Jacques Chérèque,
délégué de la DATAR sous la tutelle de Michel Rocard. Face
au besoin politique de dégager des horizons nouveaux, dix programmes
d’études sont lancés ainsi que sept grands chantiers régionaux.
Il s’agit alors de moderniser et de solidariser les recompositions territoriales
consécutives aux mutations des années 1980. Un premier CIAT se
tient le 7 novembre 1990 à l’occasion duquel la nécessité
de développer une prospective territoriale à la mesure des mutations
en cours est nécessaire. En 1991, Jean-Louis Guigou arrive à la
tête du bureau des études et de la prospective de la DATAR. De
nouveaux groupes de travail faisant appel à des universitaires sont mis
en place. Le budget des études passe à 20 millions de francs par
an. Le « Livre blanc du bassin parisien », élaboré
en partenariat avec les collectivités territoriales et publié
en 1992, sert de base au lancement d’un grand débat national sur
l’aménagement du territoire. Jean-Louis Guigou dirige la publication
de « France 2015, recomposition du territoire national »
l’année suivante. La prospective ne consiste plus à confier
à quelques experts la responsabilité de dessiner les scénarios
du futur mais de nouer un dialogue avec les partenaires locaux. Le débat
qui se met en place débouche en 1995 sur la LOADT (Loi d’Orientation
pour l’Aménagement et le Développement du Territoire
).
La médiatisation autour de la prospective territoriale atteint, selon
Pierre Musso, un niveau de « surcommunication à outrance »
destiné à servir les desseins d’un « État
stratège ». Alors qu’il est lui-même devenu délégué
en 1999, Jean-Louis Guigou se voit confier par le gouvernement la mission de
rédiger un document de synthèse sur l’aménagement
du territoire à l’horizon 2020. Il s’agit de mettre en cohérence
les schémas de services collectifs en préparation et de dessiner
des perspectives d’avenir. C’est ainsi qu’est publié
le rapport « France 2020 » dans lequel les responsables
de la DATAR font la promotion d’un « polycentrisme maillé »
(3). Trente ans après la France déchirée du « scénario
de l’inacceptable », il est donc jugé fondamental de
retisser la France par les réseaux.

Vers une politique
d’animation territoriale ?

Le passage de la DATAR à la DIACT (Délégation Interministérielle
à l’Aménagement et à la Compétitivité
des Territoires) est l’occasion de réaffirmer les principes dans
lesquels s’inscrit la politique d’aménagement des territoires.
Selon Pierre Mirabaud, actuel délégué à la DATAR,
l’ajout de la « compétitivité » permet
de souligner la volonté de donner sa chance à chaque territoire.
C’est ainsi qu’il faut comprendre la politique d’appels à
projets concernant les pôles de compétitivité,
les pôles de coopération territoriale et les pôles
d’excellence rurale
. Cette démarche permet, en effet, de dépasser
l’opposition entre logiques top-down et bottom-up. Ce
souci de la compétitivité n’aboutit pas à l’abandon
de la cohésion territoriale. La lutte contre la fracture numérique,
par exemple, est un enjeu crucial et ouvre des horizons nouveaux, comme le montrent
les expériences de télécommunication en matière
de politique de la santé. Selon lui, il convient de raisonner moins en
termes de services publics que de « services aux publics »
en offrant à tout le monde qualité et proximité. Chaque
habitant doit ainsi pouvoir habiter où il veut et exiger des services
de qualité. Le lancement de la DIACT correspond surtout à une
volonté d’affirmer l’existence d’une politique d’aménagement
du territoire qui intervient en partenariat avec un grand nombre d’acteurs
publics. Le principal enjeu consiste alors à trouver des acteurs dynamiques
et motivés partout. Aujourd’hui, l’inégalité
croissante dans la participation des différentes collectivités
territoriales est peut être la plus compliquée à résorber.


Conclusion
Selon Armand Frémont, le principal changement qui intervient au cours
de ce demi-siècle de politique d’aménagement réside
peut-être dans le passage d’un territoire au singulier, national
et centralisé, à des territoires pluriels. L’idée
d’un territoire unique et homogène ne suffit plus à appréhender
la complexité des enjeux actuels. Cette polyphonie des territoires peut
alors donner le vertige et imaginer des dispositifs de cohésion devient
un enjeu de première importance pour un État qui reste le garant
des principes républicains.

 

1. Cette remarque dépasse
le seul déterminisme physique. Elle concerne aussi toutes les épistémologies
qui supposent l’existence de lois de la société.

2.DATAR, 1971, Une image
de la France en l’an 2000, Travaux et Recherches de prospective, Paris,
numéro 20, 173 pages.
http://www.diact.gouv.fr/datar_site/datar_prospective.nsf/Frameset_Actus?readform&ID=CLAP-6BLD43&

3. http://www.diact.gouv.fr/datar_site/datar_prospective.nsf/Frameset_Actus?readform&ID=CLAP-6BLD43&

Arnaud Brennetot,
 
Académie de Rouen,
Collège Roncherolles, Bolbec
arnaud.brennetot@ac-rouen.fr

Laboratoire
MTG, UFR de Lettres
Université de Rouen
76821 Mont-Saint-Aignan Cedex
a.brennetot@wanadoo.fr


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